 |
Consideracions sobre l'esborrany de Llei del Síndic del Territori |
-Maties Morey Ripoll (31/08/2004)
Malgrat que l'avantprojecte de tal Llei no ha estat mai donat a conèixer oficialment, el seu contingut ha estat exposat diversas vegades pels responsables del CIM en els mitjans de comunicació des de l'any 2001 (la darrera ocasió, en el Diario de Mallorca de 29 d'agost de 2004), i en la documentació preliminar del Pla Territorial de Mallorca es trobava un esborrany que sembla coincidir amb les esmentades notícies de premsa, de manera que ambdues fonts es poden considerar que reflexen adequadament les pautes principals de la proposada norma. Tot i aquestes cauteles preliminars, set són les qüestions principals que se susciten.
1) Sorprèn que les fonts consultades esmentin únicament la possibilitat de l'exercici de la potestat sancionadora per part del Síndic del Territori, ometent-se totes aquelles funcions relatives a la possibilitat de requerir la legalització de les obres executades sense llicència, disposar-ne la suspensió, ordenar la seva demolició quan no fossin legalitzables, impugnar les llicències il·legals o efectuar les tasques pròpies de la inspecció urbanística. D'aquesta manera, es redueix més enllà del que seria aconsellable per a la seva efectivitat la incidència real de la nova figura com a eina adient per al control de les infraccions urbanístiques. A més a més (i amb independència del que pugui establir la futura Llei del Sòl autonòmica), actualment això suposaria entrar en contradicció amb el que estableixen els articles 25 i 26 de la Llei 10/1990, de 23 d'octubre, de Disciplina Urbanística (LDU), excepte que, d'alguna manera no recollida ara en l'esborrany, es pretengués que totes aquestes altres funcions fossin sempre assumides pels ajuntaments o els consells insulars. Solució que, com es fàcil d'entendre, seria font d'innombrables problemes jurídics i de coordinació entre les diferents administracions competents.
2) El mecanisme que permetria la intervenció del Síndic del Territori seria el de la subrogació en les competències municipals, tal com preveu l'article 71 LDU per als consells insulars. Ara bé, en aquest precepte es contemplen només dos dels casos legalment prevists : a) quan un denunciant no obté resposta de l'ajuntament en el termini d'un mes des de la denúncia, i b) quan l'expedient municipal incoat es troba paralitzat durant més de tres mesos. Però l'article 24.2 LDU disposa també la subrogació quan l'ajuntament no contesta amb la incoació d'expedient sancionador en un termini de quinze dies a la tramesa per part del consell insular d'una acta d'inspecció. La qüestió rau en què, a la pràctica, el 95% llarg de les subrogacions operades pel CIM venen motivades per l'article 24.2, essent raríssims els casos en què són d'aplicació les previsions de l'article 71. Per tant, en la redacció coneguda de l'avantprojecte, que no incorpora el supòsit de l'article 24.2 LDU, les possibilitats de subrogació es redueixen a un marginal 5% de la casuística esperable. L'única explicació coherent seria que es descarta d'entrada la possibilitat d'efectuar inspeccions per part dels òrgans depenents del Síndic del Territori (com ja hem vist a l'apartat anterior); però en tal cas no es pot considerar viable l'exercici realista de cap mena de potestat sancionadora en l'àmbit urbanístic.
3) Atès que la subrogació prevista a l'esborrany no difereix de l'actualment recollida en l'article 71 (i només en l'article 71) de la LDU, aquesta és de caire omnímode, de manera que qualsevol tipus d'infracció, sense distinció, la pot motivar. Aquesta solució, que ja provoca problemes als consells insulars, afectaria encara més negativament al Síndic, que podria rebre, en segona o fins i tot en tercera instància, qualsevol mena d'expedient sancionador, quan de fet la seva finalitat sembla que hauria de ser la persecució de les infraccions més intolerables, no de les que senzillament no vol tramitar ningú. Aquesta diferenciació es pot establir en funció de criteris de gravetat (lleu/greu), de qualificació de sòl (rústic/urbà) o de tipus d'acte antijurídic (edificació i ús del sòl/gestió i parcel·lació urbanística).
4) També de manera sorprenent, les referències conegudes parlen de que contra els actes del Síndic del Territori no es donaria recurs de cap tipus. Aquesta possibilitat no pot plantejar-se dins l'ordenament administratiu espanyol. Sempre ha d'existir la possibilitat de recurs potestatiu de reposició seguit del pertinent recurs contencioso-administratiu. Sostenir el contrari suposa abolir el règim de garanties de l'administrat en una matèria en la que -no cal oblidar-ho- són d'aplicació els principis penals, en la interpretació d'aquests donada pel Tribunal Suprem i el Tribunal Constitucional.
5) La regulació de l'avantprojecte respecte al personal depenent del Síndic del Territori és fragmentària, reduïda a un sol article, i no pot abastar la complexitat de les actuacions administratives necessàries per a la tramitació dels expedients d'aquest problemàtic tipus. L'efectivitat d'aquesta figura dependrà en gran mesura de la tasca d'un petit exèrcit de funcionaris encarregats d'instruir els procediments, informar sobre els aspectes tècnics implicats, aixecar actes d'inspecció, cobrar executòriament les sancions, i, tal volta, realitzar les contractacions administratives necessàries per dur a terme demolicions i supervisar-ne la seva execució. Totes aquestes funcions són altament qualificades i no poden ser desenvolupades per unes mateixes persones. Per tant, si més no per indicar -per exemple- la necessària separació entre les distintes fases dels procediments, el text hauria de ser més detallat quant a la previsió i gestió dels recursos humans implicats. Pensam que en aquesta i en altres qüestions es podria seguir, com a mínim, l'exemple de la Llei 4/2004, de 2 d'abril, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.
6) En aquests moments, l'elaboració d'un avantprojecte com el que ens ocupa ha de considerar igualment l'existència del Consorci per a la Protecció de la Legalitat Urbanística en Sòl Rústic de Menorca, els estatuts del qual foren aprovats pel Ple del CIME de 26 de juliol de 2004. Tot i que personalment posam en dubte l'eficàcia d'un organisme com aquest, que fa dependre moltes qüestions del parer dels representants municipals en el consorci i que atrofia el que haurien de ser les funcions dels consells insulars en la matèria, no es pot regular la figura del Síndic del Territori per a totes les illes sense demanar-se si continua essent una solució vàlida o útil per a Menorca. La creació del Consorci no ha resolt la qüestió de si la subrogació del Consell de Menorca per atendre infraccions urbanístiques continua essent possible (sembla clar que sí en sòl urbà, amb la disfunció que això representa, des del moment en què ara les competències insulars es restringirien paradoxalment a l'àmbit més impropi de l'actuació urbanística dels consells) i ara, si més no, s'hauria de regular com operaria la subrogació del Síndic del Territori també respecte al Consorci de Menorca.
7) Vinculada amb l'anterior es troba la darrera de les reflexions que hem volgut exposar aquí. Cal que l'esborrany reguli amb molt més concreció les relacions interadministratives derivades de la creació de la figura del Síndic. Ha de restar perfectament clar quin òrgan és competent per a cada cas i de quina manera, la qual cosa pràcticament obliga a incloure la normativa sobre el Síndic dins d'una molt més general Llei del Sòl que estableixi també quan són competents els ajuntaments i els consells insulars. En bona lògica, el primer que ens hauríem de plantejar seria si no seria suficient amb potenciar la tasca dels consells insulars en lloc de crear un nou organisme, com a mínim per qüestions d'economia material i processal. Però si s'opta per la solució del Síndic, hi ha dues coses que no es poden fer: a) no establir clarament quan serà competent i quan no, i b) reduïr les seves funcions a un nivell inferior al municipal, i fins i tot a les dels consells insulars. La regulació del Síndic del Territori com a una subrogació de segona instància i només per a expedients sancionadors no pot ser mai la solució que s'espera per al greu problema de la indisciplina urbanística, per a això ja tenim altres organismes que més bé o més malament se n'ocupen. Amb una mica d'imaginació és fàcil veure que els Síndics podrien ser instàncies informants, en defensa de la legalitat, dels planejaments municipals o de les normes amb incidència en l'urbanisme i en l'ordenació territorial; o bé estar encarregats de coordinar (simplificant-lo) el règim d'autoritzacions sectorials concurrents amb incidència sobre el territori; i també podrien conformar una vertadera policia territorial amb competències fins i tot de caire mediambiental o en relació amb les normatives de costes, patrimoni històric o activitats classificades. Ara bé, fins i tot si ens hem de cenyir a la disciplina urbanística més estricta (abandonant també el control, per exemple, del desenvolupament dels Plans Territorials Insulars, Plans Directors Sectorials i altres normatives semblants), sembla molt petita cosa el que pot fer el Síndic per contribuir a posar-hi remei. Seria desitjable que, amb independència d'una forta dotació econòmica i funcionarial, els mitjans a l'abast dels Síndics incloïssin també les pertinents previsions legals que poguessin garantir l'eficàcia de la seva tasca, en comptes de limitar-la injustificadament.
Malgrat que l'avantprojecte de tal Llei no ha estat mai donat a conèixer oficialment, el seu contingut ha estat exposat diversas vegades pels responsables del CIM en els mitjans de comunicació des de l'any 2001 (la darrera ocasió, en el Diario de Mallorca de 29 d'agost de 2004), i en la documentació preliminar del Pla Territorial de Mallorca es trobava un esborrany que sembla coincidir amb les esmentades notícies de premsa, de manera que ambdues fonts es poden considerar que reflexen adequadament les pautes principals de la proposada norma. Tot i aquestes cauteles preliminars, set són les qüestions principals que se susciten.
1) Sorprèn que les fonts consultades esmentin únicament la possibilitat de l'exercici de la potestat sancionadora per part del Síndic del Territori, ometent-se totes aquelles funcions relatives a la possibilitat de requerir la legalització de les obres executades sense llicència, disposar-ne la suspensió, ordenar la seva demolició quan no fossin legalitzables, impugnar les llicències il·legals o efectuar les tasques pròpies de la inspecció urbanística. D'aquesta manera, es redueix més enllà del que seria aconsellable per a la seva efectivitat la incidència real de la nova figura com a eina adient per al control de les infraccions urbanístiques. A més a més (i amb independència del que pugui establir la futura Llei del Sòl autonòmica), actualment això suposaria entrar en contradicció amb el que estableixen els articles 25 i 26 de la Llei 10/1990, de 23 d'octubre, de Disciplina Urbanística (LDU), excepte que, d'alguna manera no recollida ara en l'esborrany, es pretengués que totes aquestes altres funcions fossin sempre assumides pels ajuntaments o els consells insulars. Solució que, com es fàcil d'entendre, seria font d'innombrables problemes jurídics i de coordinació entre les diferents administracions competents.
2) El mecanisme que permetria la intervenció del Síndic del Territori seria el de la subrogació en les competències municipals, tal com preveu l'article 71 LDU per als consells insulars. Ara bé, en aquest precepte es contemplen només dos dels casos legalment prevists : a) quan un denunciant no obté resposta de l'ajuntament en el termini d'un mes des de la denúncia, i b) quan l'expedient municipal incoat es troba paralitzat durant més de tres mesos. Però l'article 24.2 LDU disposa també la subrogació quan l'ajuntament no contesta amb la incoació d'expedient sancionador en un termini de quinze dies a la tramesa per part del consell insular d'una acta d'inspecció. La qüestió rau en què, a la pràctica, el 95% llarg de les subrogacions operades pel CIM venen motivades per l'article 24.2, essent raríssims els casos en què són d'aplicació les previsions de l'article 71. Per tant, en la redacció coneguda de l'avantprojecte, que no incorpora el supòsit de l'article 24.2 LDU, les possibilitats de subrogació es redueixen a un marginal 5% de la casuística esperable. L'única explicació coherent seria que es descarta d'entrada la possibilitat d'efectuar inspeccions per part dels òrgans depenents del Síndic del Territori (com ja hem vist a l'apartat anterior); però en tal cas no es pot considerar viable l'exercici realista de cap mena de potestat sancionadora en l'àmbit urbanístic.
3) Atès que la subrogació prevista a l'esborrany no difereix de l'actualment recollida en l'article 71 (i només en l'article 71) de la LDU, aquesta és de caire omnímode, de manera que qualsevol tipus d'infracció, sense distinció, la pot motivar. Aquesta solució, que ja provoca problemes als consells insulars, afectaria encara més negativament al Síndic, que podria rebre, en segona o fins i tot en tercera instància, qualsevol mena d'expedient sancionador, quan de fet la seva finalitat sembla que hauria de ser la persecució de les infraccions més intolerables, no de les que senzillament no vol tramitar ningú. Aquesta diferenciació es pot establir en funció de criteris de gravetat (lleu/greu), de qualificació de sòl (rústic/urbà) o de tipus d'acte antijurídic (edificació i ús del sòl/gestió i parcel·lació urbanística).
4) També de manera sorprenent, les referències conegudes parlen de que contra els actes del Síndic del Territori no es donaria recurs de cap tipus. Aquesta possibilitat no pot plantejar-se dins l'ordenament administratiu espanyol. Sempre ha d'existir la possibilitat de recurs potestatiu de reposició seguit del pertinent recurs contencioso-administratiu. Sostenir el contrari suposa abolir el règim de garanties de l'administrat en una matèria en la que -no cal oblidar-ho- són d'aplicació els principis penals, en la interpretació d'aquests donada pel Tribunal Suprem i el Tribunal Constitucional.
5) La regulació de l'avantprojecte respecte al personal depenent del Síndic del Territori és fragmentària, reduïda a un sol article, i no pot abastar la complexitat de les actuacions administratives necessàries per a la tramitació dels expedients d'aquest problemàtic tipus. L'efectivitat d'aquesta figura dependrà en gran mesura de la tasca d'un petit exèrcit de funcionaris encarregats d'instruir els procediments, informar sobre els aspectes tècnics implicats, aixecar actes d'inspecció, cobrar executòriament les sancions, i, tal volta, realitzar les contractacions administratives necessàries per dur a terme demolicions i supervisar-ne la seva execució. Totes aquestes funcions són altament qualificades i no poden ser desenvolupades per unes mateixes persones. Per tant, si més no per indicar -per exemple- la necessària separació entre les distintes fases dels procediments, el text hauria de ser més detallat quant a la previsió i gestió dels recursos humans implicats. Pensam que en aquesta i en altres qüestions es podria seguir, com a mínim, l'exemple de la Llei 4/2004, de 2 d'abril, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.
6) En aquests moments, l'elaboració d'un avantprojecte com el que ens ocupa ha de considerar igualment l'existència del Consorci per a la Protecció de la Legalitat Urbanística en Sòl Rústic de Menorca, els estatuts del qual foren aprovats pel Ple del CIME de 26 de juliol de 2004. Tot i que personalment posam en dubte l'eficàcia d'un organisme com aquest, que fa dependre moltes qüestions del parer dels representants municipals en el consorci i que atrofia el que haurien de ser les funcions dels consells insulars en la matèria, no es pot regular la figura del Síndic del Territori per a totes les illes sense demanar-se si continua essent una solució vàlida o útil per a Menorca. La creació del Consorci no ha resolt la qüestió de si la subrogació del Consell de Menorca per atendre infraccions urbanístiques continua essent possible (sembla clar que sí en sòl urbà, amb la disfunció que això representa, des del moment en què ara les competències insulars es restringirien paradoxalment a l'àmbit més impropi de l'actuació urbanística dels consells) i ara, si més no, s'hauria de regular com operaria la subrogació del Síndic del Territori també respecte al Consorci de Menorca.
7) Vinculada amb l'anterior es troba la darrera de les reflexions que hem volgut exposar aquí. Cal que l'esborrany reguli amb molt més concreció les relacions interadministratives derivades de la creació de la figura del Síndic. Ha de restar perfectament clar quin òrgan és competent per a cada cas i de quina manera, la qual cosa pràcticament obliga a incloure la normativa sobre el Síndic dins d'una molt més general Llei del Sòl que estableixi també quan són competents els ajuntaments i els consells insulars. En bona lògica, el primer que ens hauríem de plantejar seria si no seria suficient amb potenciar la tasca dels consells insulars en lloc de crear un nou organisme, com a mínim per qüestions d'economia material i processal. Però si s'opta per la solució del Síndic, hi ha dues coses que no es poden fer: a) no establir clarament quan serà competent i quan no, i b) reduïr les seves funcions a un nivell inferior al municipal, i fins i tot a les dels consells insulars. La regulació del Síndic del Territori com a una subrogació de segona instància i només per a expedients sancionadors no pot ser mai la solució que s'espera per al greu problema de la indisciplina urbanística, per a això ja tenim altres organismes que més bé o més malament se n'ocupen. Amb una mica d'imaginació és fàcil veure que els Síndics podrien ser instàncies informants, en defensa de la legalitat, dels planejaments municipals o de les normes amb incidència en l'urbanisme i en l'ordenació territorial; o bé estar encarregats de coordinar (simplificant-lo) el règim d'autoritzacions sectorials concurrents amb incidència sobre el territori; i també podrien conformar una vertadera policia territorial amb competències fins i tot de caire mediambiental o en relació amb les normatives de costes, patrimoni històric o activitats classificades. Ara bé, fins i tot si ens hem de cenyir a la disciplina urbanística més estricta (abandonant també el control, per exemple, del desenvolupament dels Plans Territorials Insulars, Plans Directors Sectorials i altres normatives semblants), sembla molt petita cosa el que pot fer el Síndic per contribuir a posar-hi remei. Seria desitjable que, amb independència d'una forta dotació econòmica i funcionarial, els mitjans a l'abast dels Síndics incloïssin també les pertinents previsions legals que poguessin garantir l'eficàcia de la seva tasca, en comptes de limitar-la injustificadament.